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電改老問題新矛盾 再出發容易嗎？
DQZHAN訊：電改老問題新矛盾 再出發容易嗎？
十八屆三中全會決定提出“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”的論斷，對我國改革特別是電力市場化改革的深遠影響將會很快顯現出來。
關于市場在資源配置中的作用，近十多年來，我們的規范表達一直是“充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。為了行文方便，本文將這種表達方式簡化為“市場基礎論”，而將十八屆三中全會的新表達簡化為“市場決定論”。與市場的基礎性作用相對應的，應是政府的主導性作用。所謂改革進入深水區，應主要是指市場化改革已不可避免地觸及到政府權力體制和已形成的利益集團。正是由于“市場基礎論”的局限，使政府在與市場的關系上始終占據主導地位，從而對我國經濟發展產生著越來越明顯的制約作用。不管加上何種前綴，在市場經濟中，市場的作用都只能是決定性的。為什么轉變經濟發展方式的口號喊了十幾年仍未取得明顯成效，就是因為政府主導資源配置的地位難以動搖，不突破“市場基礎論”的局限，很多關鍵性改革就無法推進，真正的市場經濟就不可能建立起來。
電改十多年的重要經驗與教訓
主要成功經驗：放開競爭是促進發展的*重要途徑。
十多年來，發電能力快速增長的主導因素應該是放開了發電側的競爭。有不少人對此質疑，認為需求的飛速增長是主因，結論為電力改革并非勢在必行，垂直一體化的體制同樣可以發展，這種看法顯然無視我國電力發展中長期以缺電為主旋律的基本事實。
歷史經驗表明，傳統電力體制下，無論規劃能力、籌資能力還是建設能力都很難適應經濟建設的正常增長，更遑論超速增長。除了經濟發展低迷時期，我國電力每次實現供需基本平衡都是引入競爭的結果。在垂直一體化的體制制約下，很難想象廠網分開后發電行業那種百舸爭流、千軍競發的蓬勃發展局面。十幾年來，由于各大電力企業的相互對標，每個電力企業都不能不把不斷提高科技進步和企業管理水平放在非常重要的位置，因為這兩項水平直接關系到企業的發展規模和盈利能力。在設備與原材料價格不斷上漲的壓力下，單位千瓦造價不斷降低，并連續創出新低，這也是過去難以想象的。
*主要教訓：政府與市場的界限不清。
電力改革遲滯與推進不力的影響因素很多，特別是當我國經濟發展處于機遇期，發展的主題壓倒一切，GDP的快速增長使得改革的必要性似乎已不再那么迫切，以政府為主導、國有企業為主體的所謂“中國模式”大行其道；與此同時，高速增長初期的電力短缺也使得市場化改革不具備充分條件。而當我們回顧十年輝煌發展的成果時，卻發現所**的一系列嚴重問題如產能嚴重過剩、資源過度消耗、環境高度污染等等已積重難返，每一個問題的化解可能都需要付出更多的財力與時間。
對于行業內關于加快改革立法，特別是要抓緊修訂《電力法》，否則很多改革措施如大用戶直購電等將面臨違法尷尬的一再呼吁，政府雖然多次作出承諾，*終還是毫無進展，主要理由是立法條件還不成熟。實際上，在關于電力法*主要的爭議中，政府與市場的關系如何界定，政府各部門之間如何分配權力都是焦點所在，在現行利益格局下，這些矛盾若無重大突破已成無解之局。如果通過下一步改革，相關政府部門之間將無權可分，政府才能成為公共服務型政府，并成為改革的真正推動者。在目前的體制下，政府放棄一分權力，市場就會前進一步。
上世紀90年代，外資發電企業裝機容量曾占到我國總發電裝機容量的12%，如加上集資辦電后各類民營資本所占份額，我國發電市場直至本世紀初都曾是一個多種所有制并存的開放性很強的市場。而不到十年之后，據原國家電監會2008年的統計，民營與外資企業合計所占份額僅不足4%，此后該份額仍在不斷縮小，同時其**數量也已到了幾近忽略不計的程度。在很大程度上，市場投資主體的多元化體現了市場經濟的發育程度。政府主導和以國有企業為主體往往是互為因果的，政府配置資源的主導力越強，國進民退的現象就會越普遍。在一個以國有企業為主體的市場中，計劃經濟色彩會愈趨濃厚，國有企業同樣難以遵循市場規律經營。
老問題與新矛盾
所有改革的目的都是要改變現行的相關資源配置方式，其核心就是“公平”與“效率”兩大問題。回顧本輪電力體制改革的發展進程，改革的引發和在整個改革醞釀期內，主要矛盾都是電力相對富裕。改革的初衷首先是要解決廠網不分造成的公平問題，并由此切入，希望通過構建競爭性市場體系形成不斷提高效率的有效機制。而在廠網分開基本完成，改革即將依次深入時，電力供需形勢卻發生了逆轉。十年來，面對電力需求的高速增長，雖然沒有放開電價，沒有放開項目審批，也沒有開展售電側競爭，主要是通過發電側的競爭實現了供需基本平衡。由此，改與不改，其重要性和迫切性自然會受到各種質疑。在此意義上，改革正面臨一個非常重要的關口。
十八屆三中全會對此做出了歷史性的選擇，市場決定論的提出意味著我們不僅要堅定不移地堅持市場化改革的方向，而且必須上升到新的理論與實踐高度。在發展中出現的很多重大問題，主要是由于對市場配置資源作用的誤解或錯位。電力行業的發展與改革同樣如此。盡管十年來的電力發展成就舉世矚目，但競爭性市場體系并沒有建立起來，包括電價改革在內的電力體制改革越來越像一個中長期目標，這實際上意味著改革并沒有真正列入現實議程。
電力改革已延續了十幾年，市場化的方向始終在堅持，年年兩會政府工作報告的相關部署，電力改革的重點雖有不同但都會提及，只是每年都基本未能完成，只好下一年再次重申。概括起來，本輪電力改革預定但未能解決的基本矛盾：一是如何建立市場化電價機制，無論基礎性還是決定性，市場配置資源主要就是通過價格信號，價格信號無法正常傳導或被扭曲，市場就不能建立或難以發揮作用。二是如何建立市場化投融資機制，盡管已將審批制改為核準制，但電力企業普遍反映企業并沒有真正取得項目自主權，反而比未改之前更麻煩，投資風險更高。規劃體制長期沒有建立起來，“企業做規劃，政府管項目”的角色錯位現象已成常態。三是如何建立有序競爭的電力市場體系，對于輸配是否分開，調度、交易機構如何組織，競價方式如何確定等一系列市場架構問題一直爭議不絕，難以決斷；大用戶直購電如何規范的意見并不統一，售電側競爭怎樣放開尚未提上議事日程；即使已形成的發電側競爭也仍是不充分的，越來越成為國企之間或企業與政府之間的博弈，對民營企業的“玻璃門”反而越來越厚。
這三個基本矛盾說到底還是一個政府與市場的關系問題。電力首先是商品，但也同時具備公共品的屬性，這使得放開電價的敏感度確實要比一般商品大得多，有的領導曾認為，電價很難放開，世界各國沒有一個國家電價是完全放開的。但電力既然作為商品要遵循市場價值規律，需要進行市場化改革，電價放開便成為大趨勢。市場化電價機制并不排除政府應該發揮的作用，只是市場必須起決定性作用。市場化電價機制能夠走多快、走多遠，實際上取決于政府轉型的速度與深度。
改革的遲滯使原來的基本矛盾沒有得到及時解決，而新矛盾卻不斷出現。我國能源發展目前*主要的約束條件是資源與環境兩大矛盾，而十年前這兩大矛盾都尚不突出。但發展的超速使得兩大矛盾造成的問題迅速暴露出來，在國內環境問題急劇惡化和全球應對氣候變暖形勢的共同驅動下，能源問題與環境問題的一體化已成為重要趨勢。“節能減排、低碳發展”已經逐步替代“滿足需求、保障供給”成為電力發展改革的核心理念。這些發展中的重要變化將使電力改革面臨的局勢更趨復雜化。
再出發的切入點
近幾年來，關于電力改革爭論*多的是輸配是否分開，調度、交易是否獨立，大用戶直購電如何可行等等，這些都屬于市場模式問題，還有電價機制、售電側放開方式等也都與此有關。現在需要進一步深入思考的問題則是，何種模式能夠充分發揮市場的決定性作用？市場經濟的整體效率之所以高于計劃經濟有兩個突出的基本要素，就是“競爭”與“選擇”。因此，下一步電力改革應是圍繞促進競爭、擴大選擇展開的。我們可以預期再出發的電力改革將包括四個階段。
四個階段可分別擬為：
1.確定方案。從政府如何轉型為公共服務型政府、改變政府干預經濟的方式入手，確定電力市場的組織、競爭、交易、監管等模式，提出新的電力改革頂層設計方案，并盡快啟動立法程序，著手修訂相關法規。政府應按負面清單管理模式放開相關競爭性電力領域的規制，以是否促進和保護有序競爭、擴大市場主體選擇權為轉型評價尺度。
2.建立市場。實現改革目標*重要的手段是形成競爭性市場體系，缺少清晰的市場體制設計，所有的改革都無法推進。根據改革頂層設計，以放開大用戶直購電入手，逐步放開售電側競爭，厘定輸配電價，形成市場化電價機制，構建電力交易平臺。
3.培育合格市場主體。在一個主要由國有企業構成的所謂市場中，如果只有由各級國資委代表的一個國家“老板”，是難以開展正常市場競爭的，打個不很恰當的比喻，如此競爭與一個單位內部的指標競賽并未根本差別，其中的競賽規則顯然與優勝劣汰的嚴酷市場規則不會相同。應根據國企改革的總體部署，從將國企逐步改造為混合所有制企業入手，創造市場準入條件與空間，引入多元市場投資主體。
4.健全市場監管體制。市場監管的前提是市場和市場規則的確立。國家電監會成立十年，正因前提的缺失而無法施展身手。但國家電監會的成立在大棋局中有如一步“閑著”，時機成熟便仍自有效用，其十年中的組織、理論、政策準備將發揮重要作用。應根據電力市場建設總體規劃，從不斷完善市場監管規則入手，打破壟斷，促進競爭，更好地發揮政府的應有作用。
十多年來，關于改革有過太多的希望與失望，經過漫長的爭論和等待，電力改革終于可以再出發，盡管面臨的問題已與剛起步時有著極大的不同，但我們已經站在一個新的高度，有了一個新起點。過去，矛盾的焦點可能是放開還是不放開市場與競爭，什么時候才能放開?通過市場如何打破電力發展的體制制約瓶頸？政府怎樣保持對產業和市場的控制力？現在，問題本身已經發生根本性轉換，那就是怎樣盡快放開和促進市場發展？如何到2020年以前構建起使市場能夠發揮決定性作用的競爭性現代市場體系，實現清潔低碳可持續發展？目標既定，行動邏輯便已經很清晰，應該在此基礎上搭建出整體框架，盡快付諸實踐，并在實踐中持續改進完善。

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